县人大常委会调研组
（2017年3月20日）
为推动全县脱贫攻坚决战决胜， 2月下旬至3月中上旬，谭和平副主任带领县人大常委会调研组先后到盘龙街道、江口镇、南溪镇、路阳镇、鱼泉镇、后叶镇等地，通过实地走访、察看现场、查阅资料、座谈交流等方式，并与凤鸣镇、云阳镇、农坝镇、石门乡等15个乡镇人大联合同步开展调研，全面深入了解脱贫攻坚实施以来的成效和经验，认真梳理脱贫攻坚进程中的问题和困难,并针对性地提出意见和建议。现将调研情况报告如下：
一、全县贫困现状
2015年全县确定的新一轮贫困村162个，约占全县478个村（社区）的33.9％；动态建卡贫困人口36732户134851人，约占全县总人口的10%，贫困发生率14.5％，是全市平均水平的2.2倍，贫困人口规模居全市第二。
从贫困结构来看，贫困人口致贫因素复杂。据统计，因病致贫占贫困人口的35.8%，因学致贫占24.8%，因残致贫占2.1%，弱能失能致贫占37.3%。既有产业发展滞后、增收途径少的问题，也有个人观念落后、技能缺乏等问题。
从贫困范围来看，贫困人口点多面广。我县地处秦巴山区集中连片特困地区，贫困人口主要集中在农村高寒边远山区，分散在“一江四河”沿岸的岭谷之中，自然条件差，发展基础弱，产业选择难，脱贫难度大。个别边远贫困村基础设施建设相对滞后。村组道路通而不畅、晴通雨阻，群众行路难、饮水难、灌溉难等问题存在。
从贫困特点来看，剩余贫困群体“硬骨头”难啃。一是剩余贫困人口贫困程度更深、扶持难度更大。今年全县贫困村25个，贫困人口1.9万人，其中因病致贫占45%，大多是慢性病、重病患者，医疗费用高、治愈难度大，短期内脱贫难度大。二是“两线合一”低保兜底占22.9%，其自身“造血”功能差，对扶持依赖程度高。
二、脱贫攻坚工作进展情况
自脱贫攻坚启动实施以来，县委、县政府坚持把脱贫攻坚作为发展的头等大事和第一民生工程来抓，坚持以脱贫攻坚统揽社会全局，确立“四个结合”思路，全力聚焦政策落地、难点突破、改革探索，着力推进“六个精准”，逐级立下“军令状”，构建县乡村三级责任体系，建立全覆盖帮扶网络，完善多元筹资体系，强化督查考核机制。全面承接市上“1+1+13”等政策措施，打好我县“1+28”一揽子精准扶贫“组合拳”，扶贫开发工作进入攻坚拔寨的“冲刺期”。2015年，实现了36个贫困村销号、5.86万贫困人口脱贫；2016年，实现了101个贫困村销号、5.7万贫困人口脱贫；2017年，计划脱贫25个贫困村、1.7万贫困人口，全面完成“整户脱贫、整村销号、整县摘帽”的目标。
（一）高度重视，组织领导坚强有力。县委、县政府高度重视脱贫攻坚工作，作为一项重大政治任务放在首要位置。成立了县委书记、县长为组长的脱贫攻坚工作领导小组，加强对脱贫攻坚工作的组织领导。先后制定出台了《关于精准扶贫精准脱贫的实施意见》《关于强化扶贫攻坚工作考核的办法》等综合配套系列文件，建立扶贫开发工作目标考核制度，建立健全组织指挥、结对帮扶、资金整合、督导督查、长效脱贫等“五大机制”，始终坚持问题导向、狠抓落实推进，不断拧紧脱贫攻坚这根弦，为限时打赢脱贫攻坚战提供强有力的组织保障。
（二）完善工作机制，保障措施落实到位。通过召开全县年度脱贫攻坚工作会和分片区推进会、行业扶贫推进会、百日攻坚动员暨产业扶贫推进会、产业扶贫现场会等形式深入动员部署，明确各级党委、政府和村“两委”的主体责任，联系贫困乡镇的领导干部、驻村书记及派驻单位的帮扶责任，以及督导组的督导责任，通过签订目标责任书，逐级压实责任，层层传导压力，促进了各级责任和各项工作的落实。全县上下吹响了精准扶贫精准脱贫攻坚的“集结号”，工作推进力度空前。
(三)强化资金支持，发展能力得到提升。强化对脱贫攻坚的资金保障，积极争取上级项目资金，大幅增加财政投入，大力整合行业部门项目资金，拓宽社会融资渠道，切实做到了一般性转移支付资金、各级涉及民生的专项资金、财政预算内投资、社会资金向贫困村和贫困人口倾斜，形成“多个渠道引水、一个龙头放水”的扶贫投入新格局。制定出台《关于统筹整合使用财政涉农资金的实施意见》，统筹整合涉农资金19.72亿元，落实规划项目3585个，为各项脱贫攻坚政策落实提供了强有力的财政支撑。
（四）突出产业扶贫，贫困村特色产业初具规模。把培育和发展产业作为推动贫困村、贫困户脱贫的重要途径，立足资源禀赋，注重科学规划，积极引导贫困村、贫困户发展特色种养殖、乡村旅游等，基本形成了“村有产业、户有项目”的产业扶贫格局。以发展特色效益农业、休闲观光农业、农村电子商务为抓手，扶持发展贫困村主导产业，重点发展了柑橘、牛羊、蔬菜、特色水果等十大产业，打造了牛羊、粮油、蔬菜、中药材、制种和调味品七条农业产业链，不断增加贫困户收入。2015年以来投入资金3.8亿元，新建各类特色产业基地7.8万余亩，特色养殖小区82个，乡村旅游特色示范村15个、发展农家乐586家，入驻贫困村的农业龙头企业达到96家，贫困村组建农民合作社263家、建成电商服务点87个；其中投入贫困村主导产业扶持资金5420万元，采取股权化投入方式，支持产业相对薄弱的58个贫困村发展“一村一品”主导产业，明确贫困户持股20%、每年按7%固定分红，健全与贫困户的利益链接机制。全县筹资5000万元建立股权投资基金，发展壮大农业龙头企业，巩固延伸7条农业产业链条，增强贫困地区发展内生动力，推动县域经济社会持续健康协调发展。
（五）打破要素瓶颈，贫困村基础设施明显改善。以改善贫困地区群众基本生产生活条件为出发点，围绕贫困村实现“八有”目标，积极开展乡村道路、农田水利、人畜饮水、农村危旧房改造等工程建设，整合资金7.72亿元，完成贫困村通畅公路1254公里，提前启动撤并村通畅工程487公里，贫困村通畅率达到100%、撤并村通畅率达到63%。新建农村集中供水点406处，新修、整治渠堰64.93公里，整修山坪塘2101口，新增解决贫困人口饮水安全6.16万人，贫困户通水入户率达100%。便民服务中心覆盖率、村卫生室标准化率、光纤宽带、移动信号、广播电视信号覆盖率达100%。
（六）坚持多措并举，贫困户收入大幅增加。扎实推进产业覆盖、教育资助、就业扶持、住房改造、医疗保障、低保兜底“六个一批”扶贫措施，增加工业就业岗位、培育特色产业提升农业产值、实施“雨露计划”“阳光工程”提升就业技能、引导返乡农民工创业就业等措施，拓宽贫困群众增收渠道。一是产业覆盖一批。整合对口支援、县级财政资金3675万元，对13368户在家未脱贫户给予产业到户项目专项扶持，贫困户户均实现增收1500至4000元，确保实现当期增收目标。组织县内36家加工商贸企业，采取农企对接、农商对接等方式，帮助55个贫困村销售农特产品，销售额达3000余万元；开展全县“贫困户农特产品爱心购”电商扶贫活动，仅2016年“9.28电商日”销售8.07万单，销售额45.08万元。二是教育资助一批。成立特困学生帮扶中心，落实资金9603万元，共资助建卡贫困学生81610人次，实施特困学生差异化资助政策，对已享受资助政策仍不能完成学业的585名特困生给予再次资助。三是就业扶持一批。统筹农业、扶贫、移民等各类职业培训资源，培训贫困人口2.4万人次，贫困人口转移就业3000余人。累计定向招录贫困家庭高校毕业生75名，开发贫困村公益性岗位解决贫困户劳动力355个。四是搬迁安置一批。实施高山生态扶贫搬迁24515人，其中搬迁安置贫困人口16286人。政府兜底实施了2517户深度贫困户D级危房改造；2016年底完成2662户一般贫困户C、D级危房改造；2017年启动实施11163户一般贫困户C、D级危房改造，将于7月底前全面完成。五是医疗救助一批。在全面落实建卡贫困人口城乡医疗保险、大病保险、补充商业保险、民政医疗救助的基础上，今年该县建立贫困患者大病临时医疗救助机制，筹资2500万元，对8543名大病重病患者住院治疗医保目录内经各项报销后剩余自付费用按照90%的比例予以救助，对2236名重大疾病居家康复治疗患者每月定额补助100至300元，尽力降低贫困患者医疗费用负担。建卡贫困患者基层首诊住院个人自付费用比例由17.05%降至7.35%，转诊县级医疗机构住院个人自付费用比例由37.43%降至23.59%，特病门诊重大疾病（如尿毒症）个人自付费用比例由15.92%降至6.77%。六是低保兜底一批。落实“两线合一”低保兜底19069人，民政临时生活救助1652人428万元，确保贫困群众不愁吃不愁穿。
三、存在的问题和困难
当前，该县脱贫攻坚工作虽取得了阶段性成效，但外出人口众多与扶贫措施落实有差距，干部帮扶与群众期望有差距，扶贫开发成效与“限时打赢脱贫攻坚战”目标有差距，还存在一些不容忽视的问题和困难，主要表现在：
（一）扶贫产业培育难度大。在调研发现，各贫困村主导产业发展不均衡，贫困户脱贫缺乏持续增收的产业支撑。有的贫困村到户产业覆盖不完全、社会化组织和服务带动能力不足、基础设施配套不足、群众发展意识薄弱。一是脱贫产业单一、规模小。大部分村制定的脱贫产业是种养殖业，科技含量和附加值较低，加之受产品认证、市场波动等诸多因素制约，农户持续增收困难。二是有的贫困村地理条件差，山大沟深、土地瘠薄、资源匮乏、设施落后，传统农业模式根深蒂固，发展产业困难。三是龙头企业少，带动能力弱。由于企业受自身经济实力和产品结构的影响，产品结构单一、产品加工转化率低，公司与农户的利益关系松散，没有形成较为稳定的利益共享、风险共担的利益联结机制。
（二）贫困村基础设施管护难。农村基础设施是贫困人口生产发展、赖以生存的根本，是改善村容村貌、发展现代农业的保障。随着贫困村基础设施建设日益加强，但同时也出现了重建轻管、权责模糊、管理主体缺位等问题，成为农村经济增长和农民增收的“瓶颈”。大部分项目竣工验收后，尽管按程序移交给村社进行管护，但因村社管护资金缺乏，管护责任不明，没有专门人员管护，造成公共设施有人用无人管。例如农村公路水沟堵塞、路面坑洼、打谷晒粮，水池栏杆破损、引排水沟垮塌，出现建设、使用、管护脱节的现象。
（三）因病致贫返贫现象不容小觑。因病致贫返贫是农村群众贫困的一个重要因素，也是脱贫攻坚的难点之一。主要表现在：一是看病治病造成的经济负担依然沉重，许多农村家庭因为治病而导致贫困。二是家中主要劳动力因病或劳动中伤残，使一家人失去经济来源，陷入贫困境地。三是家中有重病人，需要有劳动力陪护照顾，既不能外出打工又影响家庭主导产业的发展，使家庭经济入不敷出。相比于因灾和因学致贫的暂时性和可救助性而言，因病致贫的原因更为复杂，尤其是患有慢性病、重病患者、医疗费用支出高、治愈难度大的贫困人口在短期脱贫难度大。
（四）贫困户主动脱贫内生动力不足。当前，有些贫困村只注重“输血”式扶贫，而忽略了扶贫“造血”。一是部分贫困户“等靠要”依赖思想依然存在，自主脱贫意识淡薄，认为脱贫攻坚是政府和干部的事，就是国家大包干，坐等脱贫，以致出现“上急下慢、外热内冷”的现象。二是部分贫困人口文化素质低、农耕观念强，自主发展产业积极性不高，部分贫困户对镇村提出的产业发展思路缺乏信心，自我发展产业又无从下手；一些贫困户对利用扶贫贷款发展种养殖业的积极性不高，规模小了不想干，规模大了怕风险，对土地流转整合资源心存疑虑。三是“两线合一”低保兜底人口自身“造血”功能差，安于现状，只求一日三餐过得去，不求脱贫致富奔小康。
（五）干部结对帮扶工作到位不够。有的结对帮扶干部对贫困户持续增收的措施缺乏深入思考，对涉农技术不熟悉，对农业产业化接触不多，对帮助指导贫困户脱贫感到迷茫，找不到突破口，抓不住关键点。有的驻村工作队未能严格按照驻村工作纪律要求履行职责，“只转转、不用心”，“只看看、不落实”，“只谈谈，不行动”。有的乡镇干部思想重视不够，工作思路不清，工作作风不实，宣传不深入，协调不到位，落实不给力。有的贫困村“两委”发挥作用不力，支部书记、村主任把脱贫责任推给第一书记，群众教育引导缺乏，带领群众脱贫致富能力较弱。
四、对策和建议
要限时打赢精准扶贫精准脱贫攻坚战，如期实现脱贫摘帽目标，既要治标，更要治本。
(一)坚持实事求是，提高精准识别精准施策水平。一是进一步完善精准识别机制。紧紧围绕县委提出的“一达标两不愁、三保障”的要求，既要把家庭人均年收入作为重要指标，又要综合考虑住房安全、医疗、子女就学支出等多种因素，增强精准识别的科学性。二是加强动态管理，建立完善返贫防范机制，把因病、因重大变故、因自然灾害返贫的非贫困户及时纳入帮扶对象。三是提高精准施策质量。深入剖析贫困人群致贫原因，准确把“脉”，开好“药方”。坚持分类指导、区别对待，结合实际，有针对性地将临时救助、医疗救助、转移就业、异地搬迁、教育扶智、低保兜底等帮扶措施真正落到实处。四是建立完善退出机制。在贫困户年人均可支配收入稳定超过当年国家贫困标准的基础上，制定出群众看得见、摸得着、容易评判监督的标准和程序，避免农户边脱贫边返贫，巩固贫困村脱贫成果。
（二）坚持因地制宜，大力培育发展主导优势产业。各级各地要认真践行“五大发展”理念，立足于渝东北生态涵养发展区战略定位，以建设城乡统筹发展的生态经济示范县为契机，以增加农民收入为主线，以产业扶贫开发为平台，瞄准扶贫对象，调整产业结构，着力培育主导产业，致力推进一、二、三产业融合发展，真正形成产业布局合理，产业特色鲜明，产业主体壮大，产业效益提升，产业拉动明显的现代化农业发展格局。一是抓产业发展规划，避免产业发展的随意性。坚持立足当地生态环境和资源，分析本地优势资源、自然条件、发展状况、群众基础等实际情况，科学编制产业发展规划，选择扶贫重点产业，扶优扶强优势特色产业，走特色产业发展路子。二是抓结构调整，加强特色产业培育。要坚持一村一品，甚至多村一品，避免扶贫项目小而全、多而杂的现象。重点抓好经济效益好、劳动强度低的生态经济产业发展。探索建立特色化、专业化、品牌化的发展路径，注重传统产业向特色优势产业转型，提升农业产业附加值，积极引入新型经营主体，延升产业链条，从生产源头、田间管理、生产加工、销售服务等环节，解决贫困户的后顾之忧。三是抓龙头带动，扩大产业发展规模。通过扶持培育一批带动能力强、辐射范围广、影响力大的扶贫龙头企业。推广“龙头企业+基地+农户”、“龙头企业+合作组织+农户”等发展模式，引导龙头企业、合作组织建立完善与农户的利益联结机制，利益同享、风险共担。推进扶贫龙头企业与贫困村、贫困户的有效对接。四是抓产业效益，激发贫困户内生动力。坚持龙头企业建设与产业基地建设有机结合，把产业扶贫与精准扶贫紧密结合，让贫困农户变“单打独斗”为“抱团发展”，给他们提供精准脱贫的多种选择，可以通过土地流转、带田入社、土地托管、提供设施、提供就业、入股分红、临时用工等方式，建立贫困脱贫帮扶长效机制，充分调动农民自身的积极性和创造性，使扶贫攻坚真正成为贫困户自主自觉的共同行动。
（三）坚持建管并重，健全贫困村基础设施的维护使用机制。一要科学规划，合理布局。遵循“群众协商、合理布局，注重效益”的原则，科学提出中长期农村基础设施建设规划纲领，着力解决制约农村经济发展的障碍性因素，解决制约农民增收和阻碍农村发展的行路难、饮水难、耕作难、灌溉难等问题。二要为用而治，规范项目管理。贫困村基础设施项目建设严把工程资金、安全、质量、进度关，坚持“业主建设、建管合一、先建后补”的原则，提高建设质量和使用效益，确保质量标准监督常态化。三要建管并重，发挥设施效益最大化。探索建立既适应市场规律又符合农村特点的基础设施管护办法，明确管护主体、落实管护资金和管护责任，采取专业管护、村社管护、协会或专业合作社管护、市场管护灵活选择，确保权责明晰化、管理规范化、管护常态化、参与社会化。
（四）坚持多策并举，巩固强化精准扶贫成果。一是继续加强教育扶贫。落实好贫困家庭子女就学补助政策，创新社会资助机制，动员社会各界资助贫困家庭子女就学，让贫困家庭子女接受良好的教育，真正阻断贫困代际传递。二是积极开展医疗保险和医疗救助脱贫，保障贫困人口享有基本医疗卫生服务，努力防止因病致贫、因病返贫。健全留守儿童、留守妇女、留守老人和残疾人关爱服务体系。三是抓好特殊救助扶贫，实施农村最低生活保障制度兜底脱贫，对无法依靠产业扶持和就业帮助脱贫的家庭实行政策性保障兜底，确保遭遇突发事件、意外伤害、重大疾病及其他原因导致基本生活陷入困境的困难家庭和个人求助有门，受理及时，救助到位。四是持续宣传教育，提高思想认识。各级各地持续加强宣传教育，有针对性地解决不同贫困对象的思想认识问题。各级干部要重点宣传中央和市、县关于推进脱贫攻坚的决策部署，宣传精准扶贫、精准脱贫的政策措施，引导大家认清脱贫攻坚意义的重要性、紧迫性和艰巨性，积极投入脱贫攻坚战。基层干部要重点做好政策解读、解惑释疑、教育引导等工作，引导他们克服等靠要思想，重塑坚定信心，增强脱贫攻坚的内在动力。
（五）统筹各方力量，形成脱贫攻坚的强大合力。一要充分发挥贫困群众的主体作用。贫困群众既是脱贫的对象，也是脱贫的主体。强化贫困群众教育引导，加强政策宣传，注重典型引路，真正变“要我脱贫”为“我要脱贫”；加强农村精神文明建设，引导贫困群众自立自强，提高贫困群众自我发展能力。二要发挥村级组织的带头作用。切实依靠村支两委班子推进脱贫攻坚工作，充分发挥“两委”班子的凝聚力和号召力，动员党员干部、本土人才、致富能手发展规模化特色种养殖业和加工业，帮助贫困户谋脱贫出路、解决生产生活实际困难。重视发挥贫困村党支部书记“总协调人”作用，整合各方帮扶力量，利用好扶贫项目和资金，实现帮扶效果的最大化。充分发挥驻村第一书记的作用，加强与部门、行业、企业的联系，争取扶贫项目和资金，尽最大努力帮助贫困村、贫困户脱贫增收。三要充分发挥行业部门的帮扶作用。各级各地党员干部带着真挚感情，沉下心来，俯下身子，结对子、认亲戚、增感情、助发展，既要重视眼前问题的解决，帮助贫困村解决基础设施和贫困户医疗、子女入学等问题，更要关注贫困村长期稳定脱贫；既要重视在物质上扶贫，更重视在思想上扶志，解决贫困地区、贫困人口脱贫信心和能力不足的问题。既重视贫困村的脱贫，也不能忽视非贫困村的贫困户、贫困人口的脱贫问题，帮助贫困户增强脱贫信心、提高致富能力。四要发挥社会力量的助推作用。广泛动员社会力量参与脱贫攻坚，发挥企业人才、资金、技术等优势，鼓励非公有制经济人士、社会阶层人士到贫困村开展扶贫济困活动，动员在外创业的成功人士返乡创业发展，帮助贫困村建设基础设施、帮助贫困家庭解决实际困难。
脱贫攻坚是一项意义重大影响深远的民生工程，是时代赋予我们的一项艰巨而光荣的历史使命。全县上下围绕贫困村 “八有”、贫困户“八难”目标，要按照更准更严更实的要求，大胆创新、低调务实、踏实工作，为圆满实现脱贫攻坚决战决胜交上一份满意答卷。
